· 첫째, 농어업회의소는 농어업인을 대표하는 대의기구이다. 현재 농업인단체협의회는 대규모 단체만 참여하고 농협 조직은 빠져 있어 대표성이 부족하다. 농어업회의소는 농어업계를 대표하는 ‘농민의회’ 성격이다.
· 둘째, 농어업회의소는 임의조직이 아니라 국가가 법률과 제도로 대표성과 파트너십을 보장하는 ‘공적 자문기구’이다. 농어업인단체는 사단법인이 대부 분으로 정부·지자체와 파트너십도 임의적이고, 의무사항이 아니다. 농어업회의소는 제도적으로 정책에 참여하기 때문에 정부와 밀접하게 협력하지만 관변단체는 아니다.
· 셋째, 농어업회의소는 농어업계 권익대변 뿐만 아니라 농어업인과 농어촌 주민이 필요한 공적 서비스 기능을 제공한다. 농어업인단체는 권익대변 기능은 있지만, 공적 서비스 기능은 하지 않는다.
· 넷째, 농어업인단체의 위상은 더욱 높아진다. 다양한 직능·품목 단체와 농협이 농정활동에 공식적으로 참여하므로 위상이 높아진다. 농어업회의소는 전체 농어업인, 전체 농어업·농어촌 발전을 위한 일을 수행하는 단체이다.
▶ 농어업회의소를 농어업인단체의 ‘옥상옥’ 혹은 ‘관변단체’로 보는 것은 커다란 오해이며, 농어업회의소 제도를 잘 못 이해하는 것이다. 상공회의소를 관변단체라고 하지 않는다.
· 첫째, 정부와 지자체 주도의 농정에서 현장과 지역 중심의 농정체계로 전환해야 한다. 급변하는 국제정세와 대내외 환경변화 속에서 관(官)주도의 농정으로는 경쟁력 확보가 어렵다. ‘중앙에서 지방으로’, ‘관주도에서 민간주도로’는 협치(거버넌스)의 대표적 방향성이자 핵심 구호이다.
· 둘째, 농정추진체계의 효율성을 높여야 한다. 현장 농어업인과 농어업계의 의견을 전체적으로 종합·조율함으로써 정책 탐색비용을 줄이고, 현장감 있는 농어업정책의 실현이 필요하다.
· 셋째, 사회적 갈등을 줄여야 한다. 농어업위기가 고조되면서 정부와 농어업계의 갈등이 심화되는 상황에서 민관의 대화와 협력을 통해 사회적 갈등비용을 줄이고, 함께 기획-실행-책임지는 구조로 바꾸어야 한다.
· 넷째, 농어업계의 정치적 위상을 확보해야 한다. 농어업인 숫자가 줄고 국민경제에서 농어업이 차지하는 비중이 감소함에 따라 농어업계의 목소리는 제대로 전달되지 못하고 묻혀 버리기 일쑤이고, 정치적 위상은 날로 약화되고 있다.
· 다섯째, 농어업인과 농어촌주민의 권익을 대변해야 한다. 농어업·농어촌 이외에 날로 중요성이 커지는 교육, 문화, 의료, 복지 등의 영역에서 농어업계의 의견이 정책에 반영되는 구조를 만들어야 한다.
▶ 농어업회의소는 관(官) 주도의 농정에서 농어업인의 실질적인 참여를 보장하는 방식으로 농정추진체계를 근본적으로 바꾸자는데 의미가 있다. ▶ 농어업인은 농정의 ‘객체’가 아닌 ‘주인’이어야 한다.
· 농어업회의소는 ‘민간기구+공적기구’의 위상을 동시에 갖는 매우 독특한 조직이다. 우리 농어업계는 한 번도 경험하지 못한 생소한 개념이라 혼란스러울 수 있다.
· 농어업회의소의 개념을 정확히 이해하기 위해서는 농어업회의소의 법률적 속성을 이해해야 한다. ‐ 농어업회의소는 ① 대륙모델(공법+의무가입제) ② 영미모델(사법+선택가입제) ③ 혼합모델(공법+선택가입제)로 구분한다. ‐ 공법(公法)¹⁾과 사법(私法)²⁾ 농어업회의소는 위상과 권한에서 커다란 차이가 있다. ‐ 사법(私法) 농어업회의소는 별도 법률 없이 민법 등에 근거해 민간이 자율적으로 설립·운영하며, 국가가 대표성과 파트너십을 인정하지 않기 때문에뚜렷한 한계가 있다(미국, 영국 등)
· 우리 농어업계는 프랑스, 독일, 오스트리아, 일본처럼 대륙모델의 ‘공법(公法)’에 의한 농어업회의소법 제정을 요구하고 있다. ‐ 엄밀하게는 완전한 대륙모델이 아니라 ‘혼합모델(공법+선택가입제)’로서 절충안에 해당된다. ‐ 참고로 1952년 제정된 ‘상공회의소법’은 공법(公法)에 의한 의무가입제를 적용 받았다(대륙모델, 현재 부문의무가입제 운영).
▶ 농어업회의소는 대표성과 의사결정권한은 농어업계가 행사하고 독립성도 보장받지만, 공공기관에 준하는 권한과 공적 사업기능을 수행하는 반관반민(半官半民) 조직이다. 1) 공법(公法)은 국가기관이나 공공기관을 당사자로 하여 국가기관 상호간 혹은 국가기관과 국민 간의 관계를 규율하는 법률이며 행정법, 민사소송법, 형사소송법 등이 대표적임 2) 사법(私法)은 국민들 간의 사적인 관계를 규율하는 법률이며, 국민의 권리와 의무를 규정하고 국가의 간섭은 최대한 배제하는 것으로 민법과 상법이 대표적임
· 헌법 제123조제5항은 “국가는 농어민과 중소기업의 자조조직을 육성하여야 하며 그 자율적 활동과 발전을 보장한다”고 규정하고 있다.
· 농어업회의소 법제화는 반드시 필요하다. 농어업회의소가 성립되기 위해서는 아래 세 가지 조건을 충족해야 한다. 선택 사항이 아닌 필수조건이다. ① 농어업계가 대의조직으로서 농어업회의소 구성 ② 정부와 지자체가 공식적인 농정 파트너로 인정 ③ 국가가 법률과 제도로 대표성과 파트너십 보장
▶ 정권과 정책이 바뀌어도 농어업회의소의 위상과 권한을 일관되게 유지하기 위해서는 법제화가 반드시 필요하다.
· 프랑스(1924년), 독일, 오스트리아, 일본(1951년) 등 대부분 농업선진국들은 우리보다 97～70년 앞서 농업회의소 법제화를 실현하였다. 상공회의소법도 1952년에 제정되었다.
· 정부는 ‘2013～2017 농업·농촌 및 식품산업 발전계획’에 2015년 농어업회 의소 법제화를 명시하였지만 지켜지지 않았고, 새정부 국정과제 선정에따라 ‘2018～2022 농업·농촌 및 식품산업 발전계획’에도 2018년에 법제화를 명시하였으나 아직까지 제정되지 않았다. (※참고① 농발계획 상 농어업회의소 운영 지원)
· 1998년 농어업회의소 법제화 실패 후 20여년이 경과하였고, 2010년 시범사업 도입 이후 11년째가 되었다.
· 현재, 광역 2개소(충남, 제주)와 시군 38개소로 일반 농산어촌 123개 시군 기준 32.5%까지 농어업회의소가 확대되었다.
▶ 정부와 정치권은 여건이 성숙되기를 기다릴 것이 아니라 법제화를 실현하여 농어업회의 소가 제도적으로 확산될 수 있도록 지원해야 한다. 언제까지 시범사업을 계속 할 것인가? ▶ 현재 발의된 법률안은 ‘부칙에 1년 동안의 준비, 유예기간을 설정’하고 있다. 세부 사항은 유예기간에 충분히 보완할 수 있다. ▶ 2014년 ‘지방재정법’ 개정으로 상위 법률이 없는 단체에 대한 운영비 지원을 엄격히 제한하고 있다. 공적조직으로서 필요성이 인정되고 지자체 및 의회의 의지가 있음에도 불구하고 지원을 받지 못하는 경우가 현장에서 발생하고 있다. 어렵게 쌓아올린 ‘협치’의 성과가 무위로 돌아갈 수 있는 절박한 상황이다.
· 현재 농어업회의소는 ‘의무가입제’가 아닌 ‘선택가입제’로 운영하고 있다. 농가고령화와 개인회비 납부 조건 등을 감안할 때 회원 가입률은 낮을 수밖에 없다. ‐ 이를 보완하기 위해 농어업인단체(단체회원)와 농수축임협(특별회원)의 참여를 통해 대표성을 확보하고 있다.
· 관내 주요 농어업인단체(직능+품목)와 농수축산림조합 대부분이 참여하고 있기 때문에 대표성은 충분히 확보하고 있다. ‐ 이는 향후 여건성숙 단계에서 ‘의무가입제’로 전환을 통해 해결할 문제 이며, 농어업인 참여의식 혹은 대표성과는 다른 사항이다. ‐ 상공회의소도 2002년 ‘부분 의무가입제’가 도입되면서 2004년 기준 임의 가입 대상 회원 65천여개 업체 중 약 81% (19%만이 회원으로 가입)가 탈퇴한 바 있다(※ 참고③의 표 참조)
· 후발 주자들의 회원가입률이 더 낮은 것은 민간 주도성 강화 및 법제화의 가능성을 염두에 둔 조직화에 따른 것으로, 법제화가 회원가입률 향상의 기폭제가 될 수 있음을 의미한다.
· 농경연의 조사시점은 2014년으로 7개 시군 농어업회의소가 설립되고(‘11.9 월’13.6월) 불과 1～3년 지난 시점의 조사결과이다. ‐ 설립 이외 지역의 농업인 인지도를 근거로 공감대가 낮다고 평가하는 것은 무리가 있다.
· 오히려 지역의 농어업회의소에 대한 인지도와 설립 필요성은 계속 높아지고 있다. ‐ 2018년 농식품부 조사결과 농업회의소 인지도는 34.3%(알고 있음+들어봤음)으로 조사되었고, 법적 대의기구의 필요 81.8%, 농어업회의소 가입 의향 77.2%로 나타났다. (2018.12월, 전국 농어업인 502명) ‐ 2019년 조사에서는 인지도 47.0%, 법적 대의기구의 필요 87.7%, 농어업회의소 법제화 필요 75.6%로 조사되었다. (2019.12월, 전국 농어업인 504명)
· 2021년 11월 농식품부 인지도 조사(1,000명) 결과 농어업회의소에 대한 인지도는 77.5%(적극적 인지 29.4%), 비인지도 22.5%로 조사되었다. ‐ 농어업회의소 필요성은 필요가 86.3%(매우 필요 41.2%)로 높게 나타났으며 농어업회의소 법제화 필요성도 82.8%가필요하다고 응답하였다.
· 농어업인단체의 공감대 형성이 미흡한 것은 사실이지만, 농어업인단체 에서 농어업회의소 설립 자체를 반대한 적은 없으며 일부에서 시기상조 또는 법안이 미흡하다는 입장이다. ‐ ‘한국농업경영인중앙연합회’, '한국농촌지도자중앙연합회' 등은 농어업회의소 법제화를 지속적으로 요구하고 있고, 회원에 대한 교육을 실시하고 있다. ‐ ‘전국농민회총연맹’은 농어업회의소가 관변단체로 전략할 우려에 따라 법률 안을 반대한다는 입장을 표명(2017년 9월)하였으나 2020년 ‘농특위 농업회의소 법안 실무협의회’에는 참여하였다. 2021년 2월에 성급한 법제화에 대한 우려를 표방하기도 하였다.
· 오히려 농어업인단체의 경우 소득 또는 각종 규제 등 당면 현안 중심으로 농어업인의 권익을 향상하는 사업에 조직력을 집중할 수밖에 없고, 농어업회의소는 중장기 과제로 취급하는 것이 현실이다.
· 시범사업이 진행되는 시군지역에서는 중앙단체의 찬반에 관계없이 협력하는 사례는 충분히 나타나고 있다. ‐ 시군단위에서의 협치는 지방자치제와 함께 발전하였으며, 지자체장의 의지와 농어업인단체간 결속력에 영향을 받는다. ‐ 물론 한농연, 전농, 지도자회, 한우협회 등 대규모 단체들간 협력과 양보, 조정은 성공을 촉진하는 매개이다.
▶ 국정과제 채택 등으로 농어업회의소의 필요성에 대한 농업인단체의 공감대는 더욱 높아질 것이며, 향후에 ‘전국농어업회의소’ 설립이 본격화되면 농업인단체의 공감대와참여는 더욱 높아질 것으로 기대하고 있다. ▶ 지역에서의 우수한 협치 사례가 만들어지는 것 또한 중앙단위 단체의 상호 협력을 이끌어내는 방법이다.
· 주요 시군의 농어업인 회비 납부율은 상공회의소¹⁾ ‘의무가입 회원’의 회비 납부율(2009년 37.1%)보다 오히려 높은 수준이다. ‐ 상공회의소 회원은 개인이 아니라 중소기업과 상공인이라는 점을 감안 하면 더욱 큰 의미가 있다(참고③ 표 참조).
· 상공회의소의 회비 수입 비중은 2009년 42.8%로 현재 시군 농어업회의소의 재정자립도와 비슷한 수준이다. ‐ 대한상공회의소는 2015년 기준 회비수입이 6.8%에 불과하다. (전체수입 371억원 중에 회비수입이 25억원/참고③ 참조) ‐ 상공회의소는 각종 자격 검정사업 등 정부와 지자체의 위탁사업을 통해 안정적인 수익기반을 확보하고 있다.
· 대부분 농어업회의소가 운영비를 지원받고 있다는 내용은 사실이 아니다. ‐ 2014년 지방재정법이 강화되어 상위 법률이 없는 한 인건비와 운영비 지원이 불가한 상황이다. ‐ 현재 국회에 계류 중인 농어업회의소법에는 지자체의 운영비 지원 조항이 포함되어 있으나 운영비의 50%를 초과하지 않는 범위에서 지원이 가능하도록 대안을 정했다.
▶ 농어업회의소는 70년 역사에 ‘부분 의무가입제’를 운영하는 상공회의소와 비교해도 재정자립도와 참여도 모두 결코 낮지 않다.
· 현재 농어업회의소는 ① 농어업인(개인회원), ② 농어업인단체(단체회원) ③ 농협, 수협, 산림조합, 농업법인(특별회원)으로 구분된다. 지역여건을 감안 하여 각 회원을 대표하는 대의원, 이사 등을 선출하여 의사결정을 하고 있다. ‐ 프랑스, 독일 등은 영농에 참여하는 농업인 가족, 은퇴농업인, 지주, 농협 등 법인의 직원 등도 회원으로 참여하고 있다.
· 회비는 지역여건을 감안하여 자율적으로 결정하고 납부한다. ‐ 개인회원(3～6만원/년), 단체회원(20～30만원/년), 특별회원(200～300 만원/년)을 납부하고 있다. ‐ 농어업회의소는 자율성과 독립성 확보를 위해 회원회비를 받고 있다.
· 최소한의 운영비와 인건비를 회원이 부담하고 공적인 역할을 수행하는 부분에 대해 지자체의 지원을 요청하는 구조이다. ‐ 프랑스, 독일 등은 토지에 부과되는 세금 또는 분담금 형태로 정부에서 거둬들인 후 농업회의소에 지급하는 방식으로 개인이 직접 회비를 납부하지 않는다.
· 상공회의소는 정부가 1952년 상공회의소법 제정 당시 ‘의무가입제’를 적용하여 설립 초기 자립기반 확보에 결정적인 기여를 하였다. ‐ 2009년 기준 지역 상공회의소 총수입 1,316억원 중 회비수입은 796억원으로 42.8%를 차지한다(참고④ <표>참조).
· 1999년 상공회의소법 개정을 통해 ‘임의가입제’ 도입이 반영되었지만, 상공회의소의 반대로 3차례(2002, 2006, 2011) 유예하는 대신 당연회원가입 기준을 상향 조정한바 있다. ‐ 2010년 법 개정을 통해 임의가입제는 완전히 폐지되고, 2011년부터 ‘부분 의무가입제’를 본격 적용하여 시행하고 있다.
· 반면 현재 농어업회의소는 ‘선택가입제(임의가입제)’에 의해 개인회비를 납부하는 상황이다. ‐ 고령화와 영세한 농가의 비율이 높아 임의가입제하에서 스스로 회비를 납부하는 회원을 확보하고 이것으로 자립기반을 갖추기는 쉽지 않다.
· 정부가 상공회의소는 법률에 근거한 ‘의무가입제’를 적용하여 지원한 반면, 농어업회의소는 ‘선택가입제’를 적용하면서 지원마저 배제하는 것이야말로 형평성에 맞지 않다.
▶ 앞으로 농어업회의소가 활성화되어 외국처럼 면적, 연령 등에 따라 기준을 정해 일부를 면제하더라도 회원의 ‘의무가입제’를 도입하는 것이 필요하다.
▶ 또, 의무가입제를 도입하기 전까지는 지자체의 지원이 필요하며, 대한상공회의소의 사례처럼 각종 사업을 농어업회의소가 영위할 수 있도록 제도적 지원도 필요하다.
· 첫째, 농어업회의소는 민법에 근거한 사단법인이 아니다. 앞에서 설명한 것 처럼 공법(公法)에 근거한 공적기구이고 특별법인이다.
· 둘째, 농어업회의소에 대한 국가와 지자체의 지원은 공적기구에 대한 지원이다. 상공회의소와 같이 농어업회의소는 공공기관 혹은 준(準)행정기관 성격의 조직이다. ‐ 공공기관 혹은 공적기관 운영비는 세금으로 상당부분을 충당하지 민간이 전부를 부담하지 않는다. ‐ 농어업회의소는 공적 사업기능을 수행하는 대신 영리사업과 수익사업을 하지 않는다.
· 셋째, 해외 농업선진국들은 대부분 공법(公法)에 근거한 농업회의소 제도를 운영하고, 국가와 지자체가 운영비와 사업비의 상당부분을 지원하고 있다. ‐ 프랑스는 비건축용 토지에 대한 토지세가 주수입원(50%)이고, 정부와 지자체의 보조(25%), 사업 및 기타수입(25%)이 차지한다. ‐ 일본도 대부분 운영비를 국가와 지자체 보조에 의존하고 있다. ‐ 즉, 해외 선진국은 농업인 개인회비가 아니라 농업인이 낸 세금 또는 부담금을 농업회의소에 되돌려 주는 방식이다.
· 국가와 지자체의 지원을 명시한 법안도 제출되었으나, 정부입법안에서는 농어업회의소의 독립성을 강조하여 국가 지원 조항은 빠지고 지자체만 지원할 수 있도록 하였다.
▶ 원칙적으로 국가와 지자체의 지원은 농어업회의소의 자율성과 독립성을 침해하지 않는 범위 내에서 이뤄져야 한다.
· 해외 농업회의소와 비교하여 국내 농어업회의소의 기능과 역할에 대한 다양한 오해가 있다. ‐ 국가별로 농민단체의 구조, 정치제도와 지방농정조직, 농촌진흥기관과 협동조합의 역할에 따라 농업회의소 운영모델이 다르다.
· 국내농어업 현실을 반영한 ‘한국형 농어업회의소’ 모델 발굴을 위해 노력 하고 있으며, 해외 농업회의소와 단순한 비교는 바람직하지 않다.
▶ 오히려, 농어업회의소 법제화가 지연되면서 농어업·농어촌이 필요한 새로운 공적 기능이 정부 산하 공공기관에 귀속되는 것이 현실이다. 예컨대, 농경연 보고서(2014년)에서 농어업회의소 기능으로 제안한 ‘농업 경영체등록’ 업무가 현재는 ‘농산물품질관리원’에서 담당하고 있다.
